Índice: 01. Introdução 02. O desenvolvimento da administração pública clássica 03. A influência dos modelos de gestão utilizados em empresas privadas no setor público 04. O equilíblio entre a prestação de contas e a eficiência no setor público 05. A qualidade da administração pública 06. Principais indicadores estatísticos sobre a administração pública na Europa 07. Qualidade, independência e eficácia da Justiça 08. A importância das reformas efetuadas nos países do bloco europeu 09. O desafio do combate a corrupção 10. A necessidade da aplicação de técnicas de compliance na administração pública 11. Conclusão 12. Notas 13. Bibliografia.
01.Introdução
O desenvolvimento do modelo clássico de administração pública se deve principalmente à tradição administrativa alemã através do desenvolvimento dos princípios idealizados por Max Weber(1), uma vez que através de suas ideias tornaram-se possíveis os avanços das economias modernas.
Todavia, desde o final do século 20 esse modelo clássico tem sido desafiado pela necessidade da organização de uma nova gestão pública.Tal fato se deve à necessidade de diferenciar o que é tradicional da chamada “nova gestão pública”.
Neste sentido é importante abordadar algumas questões fundamentais que a clássica teoria da administração pública tenta responder, ou seja:1) qual a orientação que deve ser seguida ou o que deve ser feito para a melhoria dos serviços públicos; 2) a quem caberia tal gestão; 3) E como o Estado pode garantir o cumprimento de uma prestação do serviço mais digna e eficiente para a sociedade.
O que se pode prever incialmente é que o problema sobre a gestão pública persiste na tensão que existe entre a responsabilidade no cumprimento da prestação por parte do Estado e a necessidade que esta prestação seja eficiente.
02.O desenvolvimento da administração pública clássica
Primeiramente, é importante salientar que o modelo tradicional de administração pública está assentado em aspectos importantes articulados por Max Weber no que se refere a chamada administração burocrática. Weber articulou o poder de controle de cima para baixo através de uma hierarquia monocrática, através de um sistema de controle em que a forma de gestão é definida na parte superior hierárquica que realiza suas atividades através de uma série de departamentos, onde existe um gestor que encaminha relatórios para um superior, e inclusive, se responsabiliza por esta pessoa.
O sistema público de gestão é baseado em um conjunto de regulamentos decorrentes do direito público, ou seja, o sistema de controle é racional e legal, sendo que o papel do superior burocrata é estritamente subordinado ao seu superior político.
O autor alemão descreveu de forma detalhada o papel do funcionário público e da importância do controle hierárquico em um sistema burocrático.
O sistema que Weber criou foi desenvolvido na Alemanha ao longo de vários séculos.
Weber fora um incentivador paralelo da burocracia em outros países durante a revolução industrial, porque seu modelo de administração pública foi crucial para o desenvolvimento de empreendimentos de grande porte em todo o mundo.
Na administração pública dos Estados Unidos, Woodrow Wilson(2), depois de tornar-se presidente, contribuiu para o modelo tradicional defendendo a separação da administração pública da política. Para o Presidente americano os escritores alemães que defendiam a ideia de que a administração encontrava-se fora da esfera política estavam certos, pois para ele as questões administrativas não eram questões políticas.
Todavia, não podemos esquecer que a política define as tarefas a serem realizadas pela administração pública, mas para Woodrow ela não deveria ser utilizada para manipular a prestação do serviço público. O presidente americano foi um dos principais proponentes da dicotomia política-administração, a qual fora naquela época, e tem sido ainda muito criticada nos dias atuais, porque muitos estudiosos do assunto consideram tal dicotomia como obsoleta, e inclusive, que não deveria ser levada a sério, uma vez que não se enquadra na realidade de como a administração funciona na prática.
Observa-se que na realidade muitos funcionários de alto escalão têm muita influência sobre a política, rejeitando tal conceito dicotômico.
Porém, o que se pode afirmar é que a importância da dicotomia política-administração pública tem a ver muito mais com as suas implicações normativas, porque o princípio implícito na dicotomia é que os gestores eleitos e seus nomeados diretos têm o direito legal de tomar decisões políticas, sendo dever dos funcionários públicos de carreira levar a cabo as políticas de boa-fé. Sendo assim, o importante seria a obrigação moral dessa dicotomia e não o seu conteúdo empírico.
Frederick Taylor contribuiu para o modelo clássico com o desenvolvimento de estudos através de uma análise cuidadosa sobre o papel dos gestores públicos e dos funcionarios públicos. As técnicas práticas gerenciais de Taylor foram adotadas amplamente não somente nos Estados Unidos, mas em todo o mundo, principalmente no início do século 20. A obra de Taylor sobre os princípios da administração pública denominada “The Principles of Scientific Management” , publicada em 1911, foi traduzida para o alemão e o “taylorismo” tornou-se bastante popular na Alemanha, antes e depois da Primeira Guerra Mundial(3).
Os princípios de gestão desenvolvidos por Taylor enfatizaram um controle rígido dos atos administrativos e um bom planejamento por parte dos gestores públicos. Mas, apesar de suas técnicas de gestão terem sido usadas também para controlar a prestação dos serviços públicos, suas ideias originais não implicavam necessariamente na exploração demasiada dos funcionários públicos de carreira.
O modelo tradicional de administração pública espalhou-se por todo o mundo industrializado, inaugurando um relativo sucesso nas economias modernas.
Segundo Guy Peters(4) os princípios do modelo tradicional de gestão pública possui as seguintes características: 1) A prestação de um serviço público apolítico; 2) Existencia de uma hierarquia e regras a serem seguidas e respeitadas; 3) Haver a necessidade permanente de uma certa estabilidade na prestação do serviço público; 4) Prestar um serviço público institucional; 5) A necessidade da existência de um regulamento interno; 6) E finalmente, o equilíbrio interno e externo na organização pública.
Na visão de Weber o modelo tradicional defendido por ele era o mais eficiente e organizado, por isso não entendia como alguns críticos o viam como ineficiente e ultrapassado, pois para ele a burocracia era capaz de proporcionar uma organização muito mais eficiente do que a de outros modelos históricos de controle.
O jurista alemão entendia que para ser capaz de coordenar ações de centenas de milhares de pessoas de forma eficaz não existiria nenhuma outra alternativa que não fosse a forma burocrática, ou seja, no entendimento de Weber a existência, por exemplo, de uma empresa que pudesse executar atividades em grande escala por um longo período de tempo, anos ou décadas, deveria organizar-se de forma burocrática. Todavia, é importante salientar que isto não quer dizer que todos os elementos das atividades em grande escala devam obrigatoriamente aderir as ideias proprostas por Weber como um tipo ideal, porém, em linhas gerais, certamente devem existir algumas características básicas, como por exemplo, a hierarquia, a continuidade na prestação dos serviços etc.
03.A influência dos modelos de gestão utilizados em empresas privadas no setor público
Os órgãos públicos são muito criticados por serem ineficientes em comparação a outras organizações privadas, que apesar de trabalharem de forma mais ágil, possuem meios de organização não muito diferentes do setor público.
Nos tempos contemporâneos, a alternativa mais óbvia a ser utilizada contra a organização burocrática seria o sistema de mercado das empresas privadas; porém estes sistemas de empresas de grande porte também estão submetidos a um modelo burocrático para poder sobreviver ao longo do tempo.
Da mesma forma, as exortações sobre delegar ou descentralizar o poder dentro do governo significa abandonar a burocracia como forma de organização, mas mudar algumas funções, como por exemplo, de uma governança pública burocrática e centralizada para uma forma de organização que concentre-se em organizações burocráticas geograficamente separadas.
Importante salientar que existem alguns aspectos da chamada nova gestão pública que são compatíveis com o modelo tradicional de gestão, porém uma distinção deve ser feita: que este novo modelo administrativo deva ser compatível com a administração burocrática que vem de um modelo europeu clássico.
A descentralização das responsabilidades é um instrumento perfeitamente familiar num cenário organizacional formal caracterizado pelo federalismo, o auto-governo local, a responsabilidade distribuída em “departamentos”, as formas de organização de direito privado, as mudanças de funções em organismos externos, e assim por diante.
De acordo com o ex-presidente do Banco Mundial, James Wolfensohn, as economias em desenvolvimento necessitam de uma boa governança, um sistema de leis eficazes, um sistema de justiça que imponha leis rígidas, um sistema financeiro com instituições financeiras responsáveis, e finalmente, de um sistema de apoio social o mais justo possível. Na visão de Wolfenson, sem esses pré-requisitos o desenvolvimento econômico de um país é impossível, porque depende de uma forma tradicional de administração pública.
Uma das principais preocupações do modelo tradicional da administração pública tem sido a transparência na gestão com a devida prestação de contas dos gastos, pois se um governo não atingir o limiar da transparência nos gastos públicos a implementação de técnicas (novas ou velhas) de gestão seria contraproducente.
A chamada 'nova gestão pública' é um termo que abrange uma vasta gama de técnicas que se destinam a superar as ineficiências inerentes ao modelo tradicional. O ponto de partida seria o fato de que as estruturas burocráticas tradicionais que foram inauguradas juntamente com as economias industrializadas do início do século podem ter sido apropriadas para a época, mas existem pontos de desenvolvimento decrescentes na atualidade.
As grandes e rígidas estruturas do tradicional sistema público de gestão estão se mostrando demasiadamente pesados para esta nova era da comunicação instantânea, uma vez que a economia moderna tem seu valor baseado em informações e na manipulação destas, ao invés de basear-se apenas na produção industrial. Claro que a produção ainda é muito importante, mas esta cada vez mais baseada nos sistemas de informação.
Assim, a ideia de uma gestão pública moderna favorece a descentralização, a delegação de critérios e metas a serem atingidas pelos subordinados, a contratação de bens e serviços tercerizados, bem como, a utilização de mecanismos de concorrência para melhorar o desempenho, e principalmente, a responsabilização sobre os serviços prestados através da medição dos resultados obtidos, pois a análise do desempenho seria basicamente o controle rígido do superior hierárquico por meio de regras e regulamentos.
Segundo as ideias apregoadas por estudiosos da matéria sobre a nova gestão pública, a concessão de mais autonomia aos gestores públicos seria de grande valia, pois os mesmos são os responsáveis pelo desempenho, nesse caso poderiam ter a flexibilidade para colocar em prática os seus próprios julgamentos, quando fosse necessário.
Nos Estados Unidos, a técnica de avaliação da administração pública pelo desempenho vem sendo muito utilizada, e os proponentes de tal mecanismo sustentam que tal paradigma deve prevalecer na organização do governo americano porque fora criado durante uma era progressista, na virada do século, sendo uma reação aos efeitos negativos de um sistema que não tinha competência e que estava suscetível à corrupção governamental.
O paradigma utilizado sobre uma progressiva organização governamental foi concebido durante a revolução industrial, e foram utilizados em larga escala através de um controle hierárquico a fim de garantir a capacidade imediata de uma resposta às leis e adesão à política governamental.
Porém, com a revolução da informação no final do século XX, a utilidade do paradigma burocrático vem sendo substituído pela necessidade de organizações mais flexíveis que possam operar em um ambiente mundialmente modificado e de muita concorrência, e os benefícios originais concebidos em grande escala na organização da administração dos governos, como o americano por exemplo, foram diminuindo, assim as reformas originalmente úteis acabaram por tornarem-se contraproducentes.
Para Guy Peters a nova gestão pública inclui uma série de reformas que têm sido feitas ao longo das últimas duas décadas por governos que buscam melhorar a eficiência através de uma maior participação, flexibilidade e desregulamentação interna, e também através da utilização dos mecanismos de mercado externo.
Talvez o tema mais dominante nas novas técnicas administrativas tem sido a tentativa de utilizar os mecanismos utilizados pelas empresas privadas para melhorar o desempenho no setor público, isso inclui a privatização, onde funções antes executadas pelo governo são entregues ao setor privado.
Um dos casos mais famosos de privatização ocorreu na Nova Zelândia, onde o governo privatizou as empresas de serviço telefônico, a produção de petróleo, seguros, correios, transporte aéreo, dentre outros serviços.
Podemos citar também o caso dos Estados Unidos onde a maioria dos setores da administração pública já estão em mãos privadas com a realização e entrega de bens e serviços pagos pelo governo.Todavia no caso brasileiro tem-se discutido muito sobre as privatizações e muitas dúvidas surgem a respeito do assunto, tanto que uma forma de amenizar os problemas que temos enfrentado tem sido a discussão sobre a aplicação de controles utilizados pelas empresas privadas no setor público.
O argumento utitlizados para a utilização destas novas técnicas de controle seria o fato de que as empresas agem de forma mais eficiente do que os governos por causa dos diferentes incentivos, da maior flexibilidade de atuação, e que a contratação privada zelaria pelo dinheiro dos contribuintes, ou seja, seria melhor aplicado.
04.O equilíblio entre a prestação de contas e a eficiência no setor público
No que diz respeito à administração pública tradicional, muitos países tentam responder as seguintes questões:1. Quem deve controlar a política de governança? 2. Quem deveria implementar tais políticas? 3. Como deve ser medido o desempenho na prestação do serviço público?
Cada uma dessas questões devem ser respondidas através de um equilíbrio entre a prestação de contas, responsabilidade e eficiência.
Se o enfoque está principalmente na prestação de contas, controles hierárquicos rígidos serão impostos; e apenas os funcionários autorizados tomarão as medidas em nome do Estado. O sucesso das medidas de controle será medido pela obediência fiel aos processos administrativos.
Mas se damos ênfase à eficiência, as hierarquias serão mais independentes e o poder será delegado; pessoas de fora das hierarquias governamentais irão conduzir as operações governamentais e serão mensurados os resultados ao invés do monitoramento efetuado sobre a obediência aos procedimentos adminstrativos.
O modelo tradicional de controle está baseado nas leis promulgadas pelo Legislativo e sua fiel execução pela autoridade executiva.
Nas palavras de Klaus Konig(5) “em um estado que sustenta a divisão de poderes, o núcleo da administração pública reside na sua função executiva, vinculada aos regulamentos legais aprovados pelo corpo legislativo democrático. O sistema hierárquico de ordem segue as instruções emitidas pelos líderes políticos do Executivo” (tradução nossa).
A responsabilidade na execução da gestão pública é atingida pelo controle de cada nível de implementação pelo nível superior de controle. Se a política governamental não é executada fielmente, a responsabilidade pode ser atribuída através da análise de cada fase do processo com o escopo de determinar em qual posição está a falha.
A prestação de contas e controle são os pontos fortes deste tipo de sistema, e em comparação com todos os outros sistemas, é muito confiável. A desvantagem deste modelo tradicional é que muitas vezes é relativamente lento e está sujeito à crítica de que os funcionários podem tornar-se tão preocupados com o cumprimento das regras que podem perder de vista o objetivo global que deva ser atingido.
Para os estudiosos sobre a matéria a chamada “nova gestão pública” seria uma forma de aliviar os problemas causados pelo sistema hierárquico de controle, delegando maior flexibilidade para outros níveis da administração pública, como os de produção e serviços, por exemplo.
O objetivo seria delegar a implementação do sistema administrativo público para aqueles que estão mais próximos da prestação dos serviços e teriam maior controle sobre a contratação e demissão de pessoal, por exemplo, bem como em relação aos critérios sobre como gastar o dinheiro público na realização dos objetivos das políticas públicas de governo.
Se a implementação do programa é terceirizado, decisões de gestão serão exercidos pelos gestores do setor privado e suas decisões seriam aceitáveis, desde que produzam legalmente os bens ou serviços contratados.
Na administração pública tradicional quem exerce o controle do governo são aqueles contratados através de um sistema de mérito e promulgado em lei.
No entendimento de alguns países, um sistema de mérito na contratação dos funcionários públicos destina-se a impedir a interferência político-partidária na implementação da gestão pública. A neutralidade partidária é conseguida através de regras que protegam os trabalhadores da pressão política e partidária, e que impeçam-os de participar ativamente em campanhas políticas.
A nova gestão pública levaria a cabo as políticas estatais, em grande parte com funcionários que não são diretamente empregados pelo governo. No caso da privatização, por exemplo, o governo não iria fornecer alguns serviços e deixaria para o setor privado, e o controle seria feito através dos sistemas de mercado, ou seja, se um bem a ser adquirido esta muito caro, um concorrente surgiria para fornecê-los a um preço inferior.
A nova gestão pública, que não é tão nova assim porque já vem sendo discutida a mais de 20 anos, defende a contratação de empresas privadas pelo governo para realizar as funções que seriam do Estado. Argumenta-se que as empresas privadas podem gerir de forma eficiente porque não estão sobrecarregadas com as regras e regulamentos dos sistemas públicos, e inclusive podem facilmente encontrar mão-de-obra no mercado de trabalho.
Todavia é importante salientar que quando funções do governo são transferidas para organizações privadas, algumas restrições podem ser impostas nos contratos. Mas ao se impor um conjunto de restrições, como por exemplo aos empreiteiros de uma obra, alguns autores entendem que tal fato poderia prejudicar a flexibilidade da terceirização.
As condições para que a contratação privada obtenha sucesso em países europeus, por exemplo, está intrínsicamente ligada a um mercado de bens e serviços no qual exista uma concorrência saudável entre as muitas empresas.
Os custos devem ser calculados no momento da formalização dos contratos para, além do custo de produção, incluir-se também os conhecimentos que serão necessários para que se possa fimar um contrato preciso, principalmente com relação aos custos, podendo-se supervisionar o contratado e inspecionar o serviço a ser feito ou o produto a ser adquirido.
Sem a disciplina de um sistema de mercado presumido para medir o valor dos bens e serviços produzidos no setor privado é difícil obter o valor econômico dos bens e serviços produzidos pelos governos, pois a decisão de produzir bens públicos é uma escolha política feita por autoridades políticas.
A definição de bens públicos inclui aqueles bens e serviços que o setor não irá produzir ou não produz suficientemente, porque sua produção não é rentável. A decisão sobre que bens e serviços esta categoria inclui é um juízo político, mas este deixa de ser um problema no que tange o valor econômico de tais bens se estão sendo produzidos eficientemente.
O modelo tradicional de administração pública considera com ênfase o cumprimento da sua missão e a responsabilidade na aplicação dos recursos públicos.
Uma característica marcante do modelo tradicional é sua ênfase retórica sobre a eficiência, todavia a eficiência é muito difícil de se medir e talvez o valor retórico de eficiência seja muito alto porque é muito difícil de medir objetivamente.
Num departamento, por exemplo, é claro que a eficiência pode ser avaliada ao longo do tempo, ou em comparação com outro departamento que lhe seja semelhante na produção de bens e serviços. Mas em níveis mais elevados e gerais não existe a possibilidade de controlar a efeciência de maneira correta.
Há um paralelo entre as fases e objetivos dos orçamentos públicos, como fora analisado por Allen Schick (6), bem como sobre as abordagens para medir a produção dos serviços governamentais. Schick argumenta que o controle de gastos com relação aos insumos utilizados nos programas de governo foi desenvolvido entre 1915 e 1935. É um controle orientado na prevenção de irregularidades financeiras e muito fácil de entender, porque enfatiza a arrecadação pública ou o dinheiro que será usado para realizar seus objetivos, como por exemplo, realização de obras públicas, contratação de pessoal, número de veículos necessários, número de computadores, energia elétrica consumida, etc. Estas medidas são muito boas na prestação de contas para assegurar que os recursos não estão sendo desviados, e principalmente, que eles estão sendo utilizados para os fins que destinados.
Assim, esse tipo de abordagem é bastante popular e de difícil de substituição por medidas mais sofisticadas de eficiência ou produtividade.
Em contraste, o controle do orçamento através do desempenho foi desenvolvido entre 1935 e 1960 e destinava-se a avaliar o desempenho de determinadas funções públicas através de um controle de gestão, medindo-se o desempenho das atividades governamentais. O foco estava no trabalho a ser feito, ou seja, na atividade a ser realizada ao invés das coisas, serviços e bens a serem produzidos, utilizados ou adquiridos na prestação do serviço público.
Através do método de avaliação de desempenho, Schick defendeu que no sistema desenvolvido desde 1960, a prestação dos serviços públicos iria concentrar-se em resultados, aos invés de concentrar-se na arrecadação ou nas atividades a serem desenvolvidas.Os resultados são as mudanças sociais atingidas através dos objetivos previstos nos programas governamentais, como por exemplo, saúde, segurança, transporte, justiça, etc.
O problema se resume no fato de que é muito difícil medir tais resultados, e mesmo que estes possam ser medidos, é extremamente difícil atribuir a sua realização por qualquer programa governamental.
A abordagem sobre uma nova gestão pública defende o uso de “medidas de desempenho” para avaliação de programas de gestão pública, e a prestação de contas dos recursos utilizados seria menos importante do que a realização dos objetivos em um determinado custo.
Para Schick, aos gestores criativos dever-se-ia dar maior flexibilidade para usar os recursos postos à sua disposição na realização programática das atividades públicas. O sucesso seria medido pelo seu desempenho no cumprimento das metas, ao invés do controle da aplicação orçamentária.
Este modelo de avaliação de desempenho é bastante atraente como medida válida de resultados. Se temos bons resultados, podemos escolher entre empreiteiros, por exemplo, avaliando a suas atividades e os resultados obtidos pela sua contratação, podendo-se julgar em relação a outras propostas de empreiteiros através de resultados ou medidas comuns. Outro fato interessante é que os gestores governamentais da administração pública podem ser recompensados com base no cumprimento de suas metas de desempenho, exatamente como acontece em empresas privadas.
A dificuldade reside na escolha dos indicadores corretos que validamente possam medir se o programa governamental é realmente eficiente, mais precisamente se o serviço ou o bem pode ser objetivamente especificado.
Assim, as técnicas da nova gestão pública funcionam melhor quando o governo quer comprar bens cuja quantidade e qualidade pode ser facilmente avaliada, pois quanto mais perto a produção tradicional se assemelha dos produtos do setor privado, fica mais fácil criar medidas de desempenho para garantir que os contratos sejam cumpridos.
Existem alguns serviços que podem ser facilmente mensuráveis, como a zeladoria, os serviços médicos, etc. Mas quando se trata de serviços ou produtos exclusivos, mais difícil torna-se a sua avaliação. Porém, mesmo que uma avaliação precisa seja difícil, ainda pode ser muito útil no caso da contratação de empresas que tenham avançados sistemas de informática ou de armas, por exemplo.Neste contexto, quanto mais a administração se move no sentido de prestar serviços profissionais que necessitem de um julgamento apurado ou produtos que são únicos, uma maior especialização é necessária para avaliar a qualidade do serviço, tornado-se muito caro monitorar o desempenho.
